我认为，要真正理解佐科与普拉博沃两届政府力推的资源民族主义和下游工业化战略，不能只看今天的镍矿、冶炼厂和工业园区，而应把它放在印尼近两百年的经济发展史中。

我的核心判断是：印尼的下游工业化是一次有历史合理性的国家发展战略，中国则是这场工业化最重要的外部推动力量，目前看没有之一。但两国对于工业化最终成果的理解，并不完全一致。

印尼希望利用外国资本与技术，把资源优势转化为本国工业能力和经济主权；中国企业则希望利用印尼的资源、政策和区位，把中国已经成熟的产业链延伸到海外，这是好听的说法，大多数参与的企业是消化过剩产能的自然选择。

在工业化初期，两者高度互补。随着工业体系逐渐成熟，双方的利益分歧也会逐渐显现。这不是简单的中印尼关系问题，而是后发资源型国家如何利用全球化实现工业化的经典政治经济学问题。

一、印尼经济史：为什么资源丰富的国家一直没有真正富裕？

如果把印尼经济史作一个高度概括，可以分成五个阶段。

殖民时期至1945年	资源出口型经济：为国际市场供应糖、橡胶、石油等初级产品
1945—1966年	苏加诺：经济民族主义、外资国有化、国家主导工业化
1966—1998年	苏哈托：外资开放、石油繁荣、进口替代，后转向出口制造业
1998—2014年	民主化与地方分权：大宗商品繁荣、资源开发扩张，制造业竞争力面临压力
2014年至今	佐科—普拉博沃：资源控制、出口限制、外资引进与下游工业化

 

1. 殖民经济留下的结构性遗产

荷兰殖民时期建立的，不只是资源开采体系，更是一套典型的国际经济分工：

印尼提供土地、资源、劳动力。

欧洲资本掌握贸易、金融、航运和部分加工。

较高附加值的制造与商业利润更多留在海外。

殖民统治并非完全没有建立加工工业和基础设施，但这些设施首先服务于殖民贸易体系，而不是一个自主完整的印尼工业体系。

因此，独立之后印尼面临的一个根本问题是：政治主权已经取得，经济结构却仍带有殖民时期的特征。

今天印尼政治人物反复强调不能再出口原矿、不能让外国拿走资源利益，正是这种历史记忆的延续。

2. 苏加诺的资源民族主义：先争取主权，再谈发展

苏加诺时期，经济民族主义有很强的反殖民色彩。

国有化、限制外资、建立国家工业体系，被视为巩固独立的必要手段。

但当时印尼缺少资本、工业技术、管理能力和稳定的宏观经济环境。

结果是政治上的经济主权诉求，未能自动转化为有效的工业生产能力。到1960年代中期，印尼遭遇严重通货膨胀和经济混乱。

这里留下了第一条历史教训：掌握资源所有权，并不等于掌握资源创造财富的能力。

3. 苏哈托时期：印尼曾经接近成功的工业化

苏哈托政府最初重新开放外资、稳定宏观经济，随后受益于1970年代两轮石油繁荣。

石油收入推动了基础设施建设、农业发展和部分重工业项目。但油价繁荣也容易造成资源依赖、财政扩张和低效率的国家投资。

真正值得关注的是1980年代中后期。随着石油收入下降，印尼实施贸易、金融及投资改革，劳动密集型制造业出口迅速发展。纺织、服装、鞋类和部分电子装配等制造业增长，创造了大量就业机会。

因此，不能笼统地说苏哈托时期工业化失败。恰恰相反，印尼曾经找到过一条依靠劳动密集型制造业吸纳人口、融入国际市场的发展道路。我们看了也很熟悉，一亿件衬衫换一架飞机。

1997—1998年亚洲金融危机暴露了金融体系、企业负债和政治经济结构中的严重脆弱性，使这一进程遭遇重大挫折。

值得记住的原因苏哈托依靠的少数精英和军队为此的威权体制，经济增长快，分享财富的是苏哈托为核心的少数人，也包括其子女和华人财团。

4. 1998年以后：为什么出现去工业化担忧？

改革时期，印尼完成民主化和地方分权，在制度上取得重大转型。但从产业角度看，却遇到了另一个问题。

中国加入WTO之后成为全球制造业中心，印尼的劳动密集型制造业面临更加激烈的国际竞争。同时，煤炭、棕榈油、矿产等大宗商品需求增长，提高了资源开发的吸引力。

资本更愿意进入投资回报较快的资源部门，而不是周期长、技术和管理要求高的制造业。

印尼经济学界由此长期讨论 deindustrialisasi（去工业化），特别是制造业在GDP中的比重下降以及工业竞争力不足的问题。

这未必意味着工业产出绝对萎缩，却意味着印尼尚未成为高收入工业国，就已经面临产业升级不足的压力。

这也是佐科2014年上台后重新强调基础设施、制造业和资源加工的深层背景。

二、佐科与普拉博沃：资源民族主义的第二次升级

与苏加诺时期不同，今天印尼的资源民族主义，并不是简单地拒绝外国资本。它采取了一种看似矛盾、实则颇有策略性的政策组合：

对资源实行更强的国家控制，对工业投资则积极向外国资本开放。

换言之，印尼不是不要外国资本，而是要求外国资本按照印尼设定的产业方向进入。最典型的政策就是镍矿出口禁令。

印尼通过限制原矿出口，迫使有意利用印尼镍资源的企业，把加工设施建设在印尼境内。这一战略在镍产业上取得了非常明显的阶段性成果。

2017年镍相关产品出口额：33亿美元；2024年镍相关产品出口额：超330亿美元。

—据2026年10月8日路透社报道，两个年份的出口额口径为镍相关产品，并非纯镍矿出口。

这说明，出口限制与产业投资结合，确实能够在较短时间内改变一个国家的出口结构。不过，2022年WTO专家组裁定印尼有关镍矿出口禁令和国内加工要求违反相关贸易规则，也说明这一战略并非没有外部成本。

到普拉博沃时期，下游化又有了进一步变化。

2026年4月29日，印尼政府启动第二阶段13个战略下游项目，总投资额约116万亿印尼盾，并通过Danantara协调国企投资。2026年10月8日，普拉博沃又在纬达贝推动电池、铝及新能源等相关产业项目。

我认为，这表明政策重点正在经历三个变化：

第一，从单纯限制原料出口，转向通过国家资本组织产业链。

第二，从镍矿加工延伸至电池、铝、能源以及其他战略性产业。

第三，从强调本地增加值，逐步走向强调国家对战略产业的控制能力。

这意味着，资源民族主义已经不只是产业政策，也是国家权力、财政利益和政治合法性的重要组成部分。

三、中国元素：印尼下游工业化为什么离不开中国？

这里有一个非常值得研究的历史反差：印尼试图通过资源民族主义减少对外国经济力量的依赖，却在实施过程中越来越深地嵌入中国主导的工业供应链。

但这种现象并不必然意味着印尼的战略失败。事实上，中国是印尼能够在短期内实现大规模下游工业化的关键条件之一。

1. 中国提供的不是简单的资本，而是一整套工业化能力

传统意义上的外国投资，往往是资本进入一个国家，建设一个工厂。中国企业在印尼的投资则有所不同。

以青山在莫罗瓦利的产业布局为例，进入印尼的不只是冶炼设备，还有工业园区建设、基础设施、工程组织、能源配套、原料运输、生产技术、融资渠道和国际销售网络。

这种能力十分重要，如果只有资本，却没有完整的建设和运营体系，工业项目往往难以快速落地。中国过去几十年形成的完整产业链、工程实施能力和规模化生产经验，恰好填补了印尼工业化的关键短板。

OECD在2026年关于镍供应链的研究中指出，中国资本与技术是印尼镍加工产业快速增长的重要推动力量。我认为，可以把中国在印尼的作用概括为四个层次：

资本提供者：中国企业为印尼提供大规模、长期、资本密集型工业投资，并承担建设及市场风险。

工业体系输出者：通过设备、技术、工程管理和产业链协作，把原本需要多年积累的产业能力引入印尼。

全球市场连接者：中国成熟的不锈钢、电池、金属加工及航运网络，使印尼加工产品能够进入现有国际供应链。

工业人才培养者：中国企业在运营中培养了大量印尼技术人员、管理人员和产业配套服务商，但核心技术与高级管理能力的本地化仍需时间。

值得注意的是，中国投资不能简单用中国大陆直接投资数字衡量。

据印尼投资部数据，2025年中国大陆对印尼直接投资为75亿美元，香港为106亿美元，均位居主要投资来源地之列；但香港和新加坡的资本中也可能包含其他国家或地区的资金，不能全部视作中国实际控制的投资。

2. 中国工业化的成功，实际上改变了印尼的工业化路径

这一点可能比投资规模更加重要。在20世纪80年代和90年代，印尼曾经依靠廉价劳动力发展出口制造业，类似于中国早期的工业化道路。但今天这一模式面临更大挑战。

中国已经拥有世界级规模的工业体系。印尼如果试图从低端消费品制造业全面复制中国的工业化路径，不仅需要面对中国的竞争，也需要面对越南等国家的竞争。因此，印尼选择了一条具有自身资源优势的道路：

先利用矿产资源创造谈判筹码，吸引外国企业把加工产业链迁入印尼，再尝试向高附加值产业升级。这是一个有现实合理性的选择，但存在一个决定性的区别：

中国工业化的重要特征是通过出口制造业逐渐形成广泛的本土企业体系；而印尼目前的资源下游化，则更多表现为外国资本推动的资本密集型工业扩张。

这两条道路的就业创造、技术扩散以及产业自主能力，不一定相同。

四、最值得警惕的问题：资源加工增加了，是否就意味着工业化成功？

我认为，这是评价印尼下游战略的核心。石由印尼出口，变成镍铁、不锈钢或者电池材料由印尼出口，当然是产业进步。

但这里至少存在三种不同的价值。

衡量维度	印尼目前的进展	关键问题
出口增加值	显著提高	是否过度依赖国际金属价格？
本地经济收益	投资、就业和经济活动增长	利润、税收及采购有多少留在当地？
自主工业能力	建立了大规模加工产能	技术、市场、设备和管理能力是否逐步本地化？

 

2026年印尼国家发展规划机构相关研究指出，下游化已经明显改变出口结构并建立起矿物加工基础，但技术升级不足、能源碳排放高、对外国技术依赖等问题依然突出。

我认为有三个特别需要注意的风险。

第一，可能形成新的资源依赖，而不是真正摆脱资源依赖

传统资源经济出口煤炭、镍矿、铜精矿。新型资源经济出口镍铁、不锈钢、铜及电池前驱体。

商品形态升级了，但如果产业利润仍主要取决于国际金属价格和全球产能周期，那么经济并没有彻底摆脱资源周期。换言之，资源加工工业化不等于创新驱动工业化。

如果大规模生产能力反而导致国际价格下降，产能扩张甚至可能损害产业自身的盈利能力。

第二，可能形成工业飞地，而不是完整的本国工业体系

在外资主导的大型工业园区中，企业能够快速形成生产能力。

但问题在于：核心设备来自外国，关键技术来自外国，部分原材料与备件依靠进口，产品又通过外国企业的国际营销体系销售。

如果当地主要承担矿产供应、土地使用和一般劳动力投入，那么这些工业园区可能更接近嵌入印尼领土的全球产业链节点。

真正的产业升级，应当使当地企业逐渐进入设备维护、工程设计、物流服务、环保技术、工业软件和生产管理等环节。

第三，可能加剧中央与地方的利益矛盾

以史为鉴，苏哈托时期的繁荣被少数人分享，98的仇富反华，是利益分配严重分化。现在形式和重点可能会变，这一点在莫罗瓦利尤其值得关注。印尼工业下游化的投资主要发生在资源所在地区，但税收归集、利润分配、企业决策和政策制定，并不一定发生在这些地区。

2025年，印尼中苏拉威西省投资实现额达到127.2万亿印尼盾，位居全国主要投资目的地之列。

投资规模巨大，却不能直接说明地方居民和地方政府获得了相应比例的经济收益。在莫罗瓦利这样的工业地区，最需要关注的不是抽象的GDP，而是当地能否持续获得：

有质量的本地就业和技能提升。

稳定的地方财政收入与公共服务。

本地企业进入工业供应链的机会。

与环境、土地和社会成本相匹配的利益补偿。

如果这些问题不能妥善解决，就可能形成一种政治经济矛盾：

中央政府把下游工业化视为国家成就，地方社会却认为自己承担了更多成本、获得的收益不足。

而外国投资企业，特别是规模巨大的中资企业，容易成为这种矛盾的集中承受者。

五、民族主义与中国资本：为什么未来既会合作，又会摩擦？

我认为，中印尼在下游工业化中的关系，将经历三个阶段。

第一阶段：招商引资

印尼需要资本、技术与产业链，中国企业需要资源、市场和海外生产基地。利益高度一致。

第二阶段：利益重新分配

产业形成后，印尼会更重视税收、本地就业、环境责任、股权参与和本土供应商发展。双方开始围绕利益分配谈判。

第三阶段：工业能力与控制权竞争

印尼希望掌握更多技术、利润和产业决策权，中国企业则希望保护已有投资、核心技术、管理效率和全球市场竞争力。

我的判断是，印尼镍产业正在从第一阶段走向第二阶段，部分领域已经开始出现第三阶段的特征。这是趋势判断，而不是对所有企业或政策的统一定性。

2026年10月8日，普拉博沃在纬达贝强调印尼政府将保护投资，反映出印尼仍然高度重视外资信心；与此同时，部分中国投资者已经表达对监管成本上升的担忧。

这种关系并非独有。历史上，日本企业在东南亚投资、美国企业在拉美投资，也都不同程度地经历过东道国要求增加本地采购、技术转移和本国资本参与的过程。

不过，印尼与中国的关系具有一个独特性：中国不仅提供资金，而且拥有庞大的完整产业链，还同时是重要的最终产品市场。

印尼希望提高产业自主性，却又不能轻易脱离这一体系。于是形成了一个颇为微妙的局面：

印尼利用中国的工业能力摆脱初级资源出口依赖，同时又试图逐渐减少对中国工业能力的依赖。

这正是中印尼工业合作未来十年的重要政治经济逻辑。

六、中国企业应怎样理解这种变化？

对在印尼经营的中资企业而言，我认为最需要改变的，是对东道国发展目标的理解。过去，我们往往从项目角度看问题：投资多少、成本多少、产量多少、利润多少。现在还必须增加一个维度：这个项目究竟为印尼形成了怎样的国家能力和本地利益？

尤其是类似IMIP这样的大型工业园区，不能仅仅把自己的贡献定义为投资、就业和出口。还应该能够具体解释产业带来的本地供应链、人员培养、公共基础设施和技术积累。

这不仅是社会责任问题，也是投资的长期安全问题。

我认为，中资企业未来有三个重要转向。

第一，从资源控制转向产业合作。不能只把印尼视为资源和低成本生产基地，而要帮助其建立具有真实竞争力的工业服务和配套体系。

第二，从中央政府关系转向中央、地方和社区的多层次合作。中央政府的政治支持十分重要，但不可能替代地方政府、社区组织以及当地劳动者的认可。

第三，从依靠政策红利转向依靠经营竞争力。原矿出口限制、税收优惠、资源配额等政策有利于早期投资，却不能成为企业长期盈利的唯一基础。

就焦化及煤炭产业而言，这一点尤其重要。印尼发展镍铁、不锈钢、钢铁等产业，需要焦炭、煤炭、物流和能源供应链。

中资焦化企业应当在服务现有工业体系的基础上，推动煤炭洗选、供应链协同、物流降本、节能环保和本地产业配套。这样既能提高项目本身的竞争力，又能使企业在印尼的下游产业体系中具有更稳固的地位。

尤其需要避免的是：企业只看到项目在印尼法律上合规，却忽略产业政策背后日益上升的民族主义诉求。

七、印尼下游工业化究竟能走多远？

评价下游工业化，我不主张简单地站在支持或者反对的一方。资源民族主义并非必然导致低效率，开放外资也不必然带来成功的工业化。关键在于政府能否把资源优势和阶段性政策保护转化为长期生产率提升。

未来应当观察五个指标：

产业链延伸程度：是否从初级金属加工真正走向终端制造和高附加值产品。

技术与企业本地化：印尼企业能否逐步掌握核心技术和关键工业服务。

就业与收入质量：劳动生产率、技能水平和居民实际收入是否同步提高。

财政与地方收益：下游化带来的新增财富能否转化为稳定公共收入和地方发展。

国际竞争力：在没有特殊政策保护或税收优惠的情况下，产业能否持续盈利。

2025年印尼下游产业投资实现额达到584.1万亿印尼盾，同比增长43.3%，占全国投资实现额的30.2%。这表明政策的资本动员能力很强。但高投资不等于高回报，更不等于成功的结构转型。

未来十年，印尼真正面临的挑战，是把政府推动的投资热潮变成一个能够自主发展、持续创新的工业体系。

八、我的总体评价

回顾印尼经济史，我认为今天的资源民族主义至少具有三重性质。

从历史上看，它是反殖民经济民族主义的延续。印尼不愿意再仅仅扮演初级资源供应国，希望获得更多产业利润和经济自主权。这种诉求具有充分的历史合理性。

从发展经济学看，它是一次后发国家尝试利用资源优势实现产业跃迁的实验。镍产业已经证明，政策干预加上适当的外部产业能力，可以迅速改变出口结构。但能否形成自主创新能力，仍需要时间检验。

从政治经济学看，它也是国家重新组织资源分配和产业利益的过程。当工业规模扩大，政府、地方、国企、外资、当地商人及劳动者之间的利益关系必然需要重新调整。

而中国元素，恰好贯穿了这三个方面。

中国既是印尼试图改变的旧有原料出口模式中的重要购买者，又是帮助印尼建立加工产业的核心投资者，同时还是印尼未来争取更大产业自主权时需要协调利益的重要伙伴。

这使中印尼关系远远超出了普通贸易和投资合作的范畴。

最终，我最关心的不是印尼究竟能建设多少冶炼厂，而是这些工厂能否催生真正属于印尼的工业体系。如果能够，中国资本将成为印尼历史上一次成功工业化转型的重要推动力量。

如果不能，印尼可能只是从过去出口原矿，转变为依托外国资本、技术与市场出口工业中间品。产品升级了，但经济结构中的依赖关系未必发生根本改变。

而对中国企业而言，未来能否在印尼长期发展，也将越来越取决于它们是否真正参与并促进了印尼经济结构的升级，而不仅仅是利用了印尼的资源。

还有一个值得进一步深化的判断：印尼今天采用的不是中国改革开放初期那种以出口制造业吸纳劳动力的工业化模式，而是一种由政府资源控制、中国工业体系和国际资本共同推动的重化工业优先模式。

这种模式可能更快形成工业产值，却未必更快形成广泛的中产阶层和具有创新能力的本土企业。这恰恰是印尼能否跨越中等收入陷阱、实现2045年发达国家目标的重要分水岭。